服务重点民生 强化编制保障 ——市委编办关于优化配置中小学教职工编制的思考

       中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》要求，盘活编制存量，优化编制结构，优先保障教育事业发展需要。全国教育大会明确，坚持改革创新，坚持教育公平，促进区域、城乡和各级各类教育均衡发展，以教育现代化支撑国家现代化。为了进一步优化配置中小学教职工编制，为南充教育事业发展提供强有力的体制机制保障，市委编办对南充市中小学教职工编制使用情况进行了专项调研和分析。

　　一、基本概况

　　为确保数据的真实性和一致性，我们组织了多支队伍，深入全市各中小学和教育管理部门，对学校分布、编制核定、生源变化等情况进行了综合调研和对比分析：

　　中小学校及教学班情况（含特教校，下同）：全市共有中小学校733所，其中，市本级4所、县（市、区）729所；城区学校126所，其中，市本级4所、县（市、区）122所。教学班14069个，其中，市本级229个、县（市、区）13840个；城区学校5260个，其中，市本级229个、县（市、区）5031个。另有教学点188个。

　　中小学校教职工编制核定情况：全市中小学校共核定教职工编制*名，其中，市本级*名、县（市、区）*名；城区学校*名，其中，市本级*名、县（市、区）*名。

　　中小学校学生分布情况：全市中小学校共有在校学生674000人。其中，市本级13000人、县（市、区）661000人；城区学校332000人，其中，市本级13000人、县（市、区）319000人。寄宿生218615人。

　　二、存在的主要问题

　　（一）城乡学生分布不均，编制结构不平衡。随着城镇化进程加快，城区居民迅速增长，学龄儿童数量猛增。从图1和图4的学校和在校学生分布上可以看出，城乡学校比为1：5，而学生比为1：1。图2与图4的对比分析，城乡班级学生比为1.6：1。在校学生分布不均的矛盾十分突出，城区学校所承受的压力较大。从全市中小学校教职工编制分布情况对比分析（图3），城乡学校教职工编制比为1：1.6，与1：1的学生比明显不匹配，城区学校学生多、教师少、任务重的矛盾凸显。一是班额大，教师长期超负荷工作，教学质量难保障；二是教室少，仅有的极少量实验室等多功能用房也被占用，甚至连学生做课间操的场地都不够，极不利于学生的全面发展；三是学生多，教室拥挤不堪，人满为患，近视眼越来越多，健康状态令人担忧。

　　（二）幼教无专项编制，编制统筹较困难。中共中央、国务院《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》要求“大力发展农村学前教育，每个乡镇原则上至少办好一所公办中心园”“逐步提高公办园在园幼儿占比，到2020年全国原则上达到50%”。按照教育部《幼儿园教职工配备标准（暂行）》（教师〔2013〕1号）确定的“全日制幼儿园教职工与幼儿比1：5～1：7，保教人员与幼儿1：7～1：9”的标准测算，全市公办在园幼儿33000人，应核定公办幼儿园教职工编制5000余名、保教人员编制4000余名。但由于未核定幼儿学前教育专项编制，中小学教师编制又实行专编专用，为了保障幼儿教育的健康发展，各地只能使用一般事业编制。自2012年党中央、国务院做出“财政供养人员只减不增”的决策部署，以2012年统计数锁定事业编制总量，“只减不增”后，事业编制统筹调控的空间极为有限。

　　（三）教职工比例失调，学科结构不合理。一是性别比例失调。从城区中小学校男女教职工比例分析（图6），男教师占比6%，女教师占比94%，男女教师比为1：16。幼儿园体现的尤为突出，有8个幼儿园全是清一色的女性教师，占比100%。出现了女性教师偏多“城市比农村严重，小学比中学严重，幼儿园比小学严重”的现象，这对幼儿成长特别是男孩性格的形成将产生一定的负面影响。二是年龄结构老化。教职工中年龄30岁以下的占比1%，50岁以上的占比27%，年龄结构不合理，老龄化趋势明显（图7），学校发展活力不足。三是专业学科失衡。音体美等专业学科比例失调、供需错位的问题普遍存在。据统计，中小学校音体美教师占比为9.3%，平均每所学校不到5名音体美等专业教师，每名教师承担近4个教学班的教学任务，且乡镇学校的比例远低于平均水平，个别偏远学校甚至出现“一校一师多学科”的现象。而乡镇留守少年儿童亟需的心理健康辅导专业教师更是少之又少。学科结构不合理，不仅使教学效果大打折扣，更制约了素质教育的全面推进。

　　三、问题原因分析

　　（一）城乡规划不同步。随着社会的快速发展，城镇化建设的不断推进，国家的惠民、惠农政策的落地落实，人们的生活水平、生活质量不断提高，大家对子女的教育观念也随之发生了根本性的变化。进城读书，选择优质学校，接受优质教育，已是人们对子女教育的共识。一方面，城市在扩建扩容过程中，学校建设与城市发展和人口增长未同步进行、统筹安排，城区学校规划滞后、布局不均，致使城区出现了“学校的建设始终赶不上学生的增长，班额的扩容始终满足不了家长的愿望”的态势，“大班额”“超大班额”现象较为严重。另一方面，虽然大批农村居民转入城镇，乡镇生源严重减少，但由于区域和交通因素，乡镇学校并未相应减少，且大量规模较小的学校和教学班分摊了极为有限的编制资源，形成了乡镇学校教职工编制总量较大，但各学校编制又较为紧缺的现状。城区“班少编少学生多”和乡镇“班多编多学生少”呈现“冷热两重天”。

　　（二）专编专用难统筹。中央编办、国家教育部、财政部《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》明确要求：“各地要严禁挤占、挪用和截留中小学教职工编制，严禁以各种形式‘吃空饷’，严禁管理部门与中小学校混编混岗占用教职工编制”，只能专编专用，不能调剂到其他行业和部门单位使用。加之教师的岗位设置、职称评聘用等均以学校的编制数为基数，统筹调剂编制，势必会减少测算的基数，影响学校的岗位数、职称数，进而影响教职工的个人利益。

　　（三）优秀人才流失严重。教书育人本身就是一份“燃烧自己、照亮别人”的工作，工作压力大、业余生活单调、成长晋升渠道较少，这对优秀人才吸引力不够。教师工资以职称定薪酬，但职称岗位有限，论资排辈严重，导致优秀教师外调，甚至改行跳槽，师资力量流失严重。与此同时，随着教育需求的不断更新，素质教育的广泛推行，新教育理念的不断推广，老龄教师感觉力不从心。从而形成了掌握新知识、适应新形势的年轻教师不愿来、来了的留不住，而留下来的老教师不会学、学不会，年龄结构老化、学科结构失调的现状。

　　四、思考与建议

　　（一）坚持教育优先，优化学校资源配置。积极贯彻国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》和省政府《关于深入推进义务教育均衡发展的实施意见》关于“优化、完善义务教育学校办学条件”的要求，在新规划城区和旧城区改造中优先规划学校，保障学校用地。在推进城镇化进程中，统筹规划，真正将教育优先的发展战略落实在行动上，体现在实践中，做到学校建设与城市建设同步发展。落实省政府办公厅《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的通知》关于“科学评估、应留必留、先建后撤、积极稳妥”的要求，可将交通方便、生源集中、规模较小的学校进行适当整合，将单设的初中就近与小学整合为“九年一贯制学校”，与高中整合为“高级完全中学”，减少“微型”教学班和“微型”学校的数量，盘活闲置编制，优化乡镇学校布局，统筹县域教育资源。综合考虑学龄人口变化情况、经济发展状况、城镇化建设进程和就近入学等因素，科学制定城乡义务教育学校布局规划，合理调整和划分学区，整合优质教育资源，切实保障适龄少年儿童接受良好义务教育的权利。

　　（二）坚持分类管理，保障基础教育需求。按照中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》和《区域分类参考目录》的要求，实行公益一类、公益二类事业单位分类管理，区别对待。建立和完善编制标准，严格总量控制，确保机构编制资源配置最优、效能最大。结合各学校所处区位、生源数量、交通条件等，对中小学校进行分类管理。实行“师生比”与“班师比”并重，分类设置各自的比例和权重，合理核定编制。结合各学校教师结构、学科分布、教学特点等，实行“基本编制+机动编制”并行，减小编制动态调整的周期，县域内可由三年调整一次改为每学年调整一次，实时动态调整教职工编制，切实增强机构编制保障的时效性，以及时补充亟需的教职工人员。按照《四川省事业单位政府购买服务改革工作实施方案》的要求，将学校后勤服务、宿舍管护等一般性教学辅助和工勤岗位不纳入编制管理，实行政府购买服务，以腾出尽可能多的编制用于保障基础教育的需要。按照国务院《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》的要求，极鼓励和大力支持社会力量举办非营利性民办学校。完善制度政策，在政府补贴、政府购买服务、基金奖励、捐资激励、土地划拨、税费减免等方面对非营利性民办学校给予扶持。根据经济社会发展需要和公共服务需求，通过政府购买服务及税收优惠等方式对营利性民办学校给予支持，有效丰富办校办学模式、增加教育资源供给、满足多样化的需求、减少编制资源压力。

　　（三）坚持统筹谋划，激活编制杠杆作用。创新编制管理，积极试行“岗编适度分离”管理新模式，实行义务教育教师“县管校聘”，在县域范围内统筹中小学教师资源，推进学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动，以保障基础教育发展需要和素质教育全面实施。改革中小学校岗位设置、职称评聘的方式，结合各学校的人员结构、学科特色等科学设置比例，不直接与学校的编制挂钩，探索岗位设置、职称评聘与编制适度分离新机制。与此同时，积极建立健全激励引导机制。加大教师表彰力度，大力宣传教师中的“时代楷模”和“最美教师”，营造尊师重教良好社会风尚；建设现代学校制度，突出教师主体地位，激发教职工教学热情；完善符合中小学特点的岗位管理制度，实现职称与教师聘用衔接，促进教师队伍专业化建设；完善职称评价标准，建立符合中小学教师岗位特点的考核评价指标体系，引导教师潜心教书育人；完善中小学教师待遇保障机制，教师收入分配激励机制，有效体现教师工作量和工作绩效。激励教师专注教书育人，引导青年教师执教基层，用编制保障留人、用良好待遇留心，充分发挥机构编制源头资源“四两拨千斤”的杠杆“撬动”作用。