深化城市管理综合执法体制改革之我见

摘要：城市管理是促进城市经济和社会协调发展的基础性工程，在当今城市管理工作中，面对内容多、任务重、情况复杂等情况，很多城市选择了综合执法这一做法。所以，一个城市要实现良性运转，必须理顺城市管理综合执法体制，怎样使综合执法运用的恰到好处，围绕如何加快城市化进程，理顺综合执法体系，满足人民对城市功能的需求一直以来是城市政府不懈探索和努力追寻的重大课题。我们深入蓬安、营山、阆中等地进行实地调研，提出如下之浅见。

一、深化城管执法体制改革面临的新形势与新任务

城管执法工作在经历了十余年的发展之后，在机构设置、职能定位、管理体制、人员配备、信息化建设、科技装备、执法方式和思想作风建设等方面都取得了显著的成就，正在逐步实现变粗放、低效管理为精细、高效管理，变突击、运动式管理为经常性、持续性管理，变事后被动管理为事前主动预防管理，实现了城管执法在时间、地域、责任上的全覆盖、精细化和无缝隙衔接，为进一步提高城市管理水平奠定了良好的基础。同时，随着行政管理体制改革的深入，城市发展速度的不断加快，我们也要清醒地认识到城市管理正在面临着新的考验。

（一）加快行政管理体制改革的大背景要求进一步深化城管执法体制改革。加快行政管理体制改革，就是要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为深化城管执法体制改革指明了方向。

（二）建设服务型政府需要进一步深化城管执法体制改革。衡量城管执法机构是否向服务型政府转型的一个重要标准是看城管执法队伍能不能从人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，建立人民满意的城管执法队伍。为了实现建设服务型政府的目标，城管执法体制改革必须要实现由单纯的“政府偏好”向同时兼顾“市民偏好”的根本转变，要超越从政府自身需求和供给能力出发制定和执行城市管理政策的单边化管理模式，建立以市民需求、管理对象需求为导向互动式服务型城管新模式。要紧密围绕市民的需求，以执法为民为核心目标，不断调整和强化执法领域和重点。要充分考虑城管执法相对人的切身利益和需要，采取人性化柔性执法手段，在维护其合法权益的基础上，实现城管执法目标。

（三）建立城市管理运行长效机制要求进一步深化城管执法体制改革。城市管理长效机制的建立一定程度上依赖于完善城市运行环境问题的防范、发现、处理和评价等四个环节，实现四个环节的闭合循环。目前，城管执法主要集中在城市管理问题的发现、处理两个环节，在城市管理问题的先期防范、处理结果的反馈和评价两个环节还没有建立起一套完善的运行机制。深化城管执法体制改革，一方面要加强执法，另一方面要通过执法前移，有效防范城市管理问题的发生；要通过加强对城市管理问题处理的监督与评价，督促各有关部门强化责任意识、大局意识，增强主动协调配合处理城市管理问题的积极性。

（四）信息通讯技术对城市管理的广泛渗透要求对传统的城市管理流程进行再造。随着经济社会的快速发展，城市管理的信息化程度和水平不断提高，城市管理的手段和方式日趋多元化，目前，许多城市都依托现代信息和网络技术建立了城市管理平台。高科技信息通讯技术的运用，彻底改变了传统的城市管理运行模式，迫切需要对现行的城管执法体制进行新的流程再造。城管执法体制改革必须要适应信息化城市管理的发展趋势，才能最大程度地发挥信息化城市管理的优势。要建立一套与信息化城市管理相适应的城管执法体制和运行机制，建立一支能够适应信息化城市管理需要的城管执法队伍，必须要进一步深化城管执法体制改革。

二、深化城管执法体制改革面临的突出问题

城管执法体制改革的实施，初步解决了城市管理领域中多头执法、交叉执法、重复处罚等问题；在一定范围内进行了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离的探索，强化了权力的制约机制；行政执法队伍走向正规化、规范化，在维护城市环境秩序、改善城市面貌等方面发挥了积极的作用，受到各级领导和广大群众的好评，成为城市管理不可或缺的重要力量。但是，行政执法主体多，执法力量分散，执法效率低下，城市管理机构设置繁多和执法队伍庞大的问题仍然存存，城市执法存在的体制性问题和矛盾仍很突出。

（一）城管执法的职能权限尚未得到科学和明确的界定。长期以来，城管机关的权限来源于行政命令，这种方式易造成城管权限膨胀，一些权限的划分缺乏科学依据，程序随意。有些城市虽然通过政府规章明确了城管执法机关的法律地位，规范了职责权限，完善了执法体制。但总体来看，城管综合执法仍然处于探索阶段，缺乏系统的、科学的法律规定，特别是职权范围没有得到科学、合理的界定和细化。不同机关之间的行政执法存在交叉，综合执法部门与原来的职能部门在职权分割上有许多模糊地带，导致在城管综合行政执法机关和原管理部门存在着大量职责交叉和多头执法问题。

（二）大城管期待的大协调与部门分割低位协调之间的矛盾依然没有彻底解决。城市管理是一项复杂的系统工程，涉及住建、环保等多部门，需要城管执法部门与专业职能部门相互协调配合，形成管理的合力，才能从根本上预防和解决城市管理问题。按照目前的行政运作过程，城管执法协调机构的层级一定程度上必须要凌驾于各专业行政部门的层级才能有效地发挥协调作用。但是，目前城管执法协调工作主要是部门自主行为，没有在更高层面上形成有效的协调机制。

（三）城管队伍整体素质与建设服务型政府还有一定距离。城管执法队伍在经过近年来加强岗位培训，严把进人关口等诸多举措的共同推动下，城管执法队伍的整体素质有了明显提高。但是，作为一支直接与群众、特别是经常与一些特殊人群打交道的执法队伍，仅有严格执法意识和形象是不够的，还必须要树立更加亲民、爱民的新形象，形成系统化的培训，才能提高整体素质。要把城管队伍一体化、专业化建设作为深化城管执法体制改革的一项重要工作抓紧抓实，以重塑形象推动执法方式、执法行为的转变，为建设服务型政府开辟一条新路。

三、推进政府管理，创新深化城管执法体制改革

政府管理创新的核心是政府管理职能创新。相对集中行政处罚权，是改革现行行政执法体制的重要制度，是政府管理创新的重要内容。目前，在推进改革实践中，出现一些被领导重视、社会聚焦、媒体关注的问题，这是发展中的问题，必须遵循党的十七大提出政府管理体制创新的目标，按照建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府的要求，把深化城管执法体制改革，作为政府管理创新的重要环节加以推进。

（一）以政府机构改革为契机，改革城管执法体制，为实施科学的大城管奠定坚实的组织基础。抓住当前政府机构改革的契机，围绕城管执法职能的快速扩充，完善符合大城管需要的大部制城管机构体系设置，加强城管内部机构建设。就蓬安县而言，一是整合工作部门。结合政府机构改革，对职能相近、执法内容相近、执法方式相同的部门进行机构和职能整合，减少执法部门，切实改变多头执法、重复执法的情况。二是在部门内部实行整合。二是将部门间相近职责整合到某一部门。将不同部门下设职责任务相近或相似的执法队伍，逐步整合为一支队伍，集中行使执法权。

（二）加强综合协调机构建设，建立权威的高位协调平台。要在建立健全联席会议、协调沟通、信息资源共享、联合督查、案件移送受理反馈等工作机制的基础上，进一步创新城管执法协调的新机制，建立与部门协调相关的激励与惩罚机制，推动政府领导主导下的被动沟通协调向部门之间积极主动协调的转变。探索建立监察制度，对各相关部门协调配合城管执法工作的积极性及最终效果展开行政监察，督促和强化各有关部门主动配合城管执法工作。城管执法机关要进一步加强与组织、人事部门的沟通和联系，探索建立评议制度，对各有关部门配合城管执法工作情况进行评议，评议结果作为年度单位考核、相关负责人年度考核等级评定的参考，进一步强化各部门配合城管执法的主动性和自觉性。

（三）加快构筑多元化的城市管理主体，建立健全城市管理的社会参与机制。要尽快跳出由政府、城管执法机关包揽城市管理问题的束缚，广泛动员各类主体积极参与城市管理。要根据城市管理的相关法律法规进一步明确城市管理主体、责任主体、监督主体、管理主体和执法主体及其各自的责任，做到各类主体职责明晰、分工明确。要进一步建立和完善公众参与城管综合行政执法的途径，在坚持和完善听证制度和陈述申辩制度的基础上，开拓政策倡导、公众游说、诉诸舆论等多种方式，为居民参与城管执法提供便捷通道。出台有针对性的政策措施，大力支持城管自愿者队伍建设，以最大程度结合城管执法资源，降低城管执法成本。要进一步完善城管进小区管理模式，加强城管执法人员与小区保安、社区民警、物业公司及小区居民的沟通与联系，最大程度团结和赢得各方力量对城管执法工作的理解和支持。

   （四）加强城管职业形象再造，创新城管执法方式。要以树立崭新的城管职业形象为契机，改善和创新城管执法方式。要在全体城管执法人员中间掀起“我为人民管城市”核心价值理论的大讨论活动，以大讨论达成大共识，增强对职业形象的再认识。要进一步强化城管执法人员的岗位培训，提高其法律、业务和为民服务的意识和能力。要树立正确的舆论导向，多从正面宣传城管执法队伍建设的成就，有意识地树立一批城管执法队伍中的先进典型，发挥榜样的带头作用带动整体城管执法队伍形象的提升。要始终围绕亲民、为民、服务于民的执法宗旨，采取建立城管联系点、城管联系社区、城管联系学校等一系列措施增强城管执法的针对性和时效性，及时发现和处置与市民生产生活相关的城市管理问题。（蓬安编办）