创新“一个体系” 铸就“两大工程”

——蓬安公安“大部制、大警种”警务改革的探索与思考

人民警察肩负着维护社会大局稳定、社会公平正义、人民安居乐业的神圣职责。创新体制机制、管好用活政法专项编制，加强公安队伍建设是深化改革的应有之义和重要之举。今年以来，蓬安公安按照“大部制、大警种”改革思路,坚持需求导向、问题导向、实战导向，以“1+2”模式着力推进“一个体系”（指挥体系）和“两大工程”（“利剑”打击、“金盾”防控）建设，走出了一条县级公安改革的鲜活之路。

一、机构人员编制现状

目前，蓬安公安机关共设18个内设股室，12个派出所，设有县拘留所和县看守所。公安机关现有政法专项编制*名，工勤编制*名。政法专项编制占全县总人口的万分之3.78，低于全市警务配备所占比例的平均数。公安机关现有正式职工*人，其中干警*人，工勤*人。干警年龄阶段分布情况，30岁以下44人占总人数16%，31—40岁75人占总人数27.3%，41—50岁68人占总人数24.7%，51岁以上88人占总人数32%；岗位分布情况，局机关155人占总人数56.4%，基层派出所93人占总人数33.8%，拘留所、看守所27人占总人数9.8%。由于警力不足，人员年龄偏老化，通过政府购买社会服务聘请了*余名警务辅助人员协助开展工作。

二、存在的问题

（一）机构设置待优化，运行机制不畅

公安机关属于军事化管理队伍，其性质要求令行禁止、上下一致，当前我县公安机关按照上级标准配置，结合实际设置和配备不够，部门分工较细，在一定程度上削弱警力向实战单位和基层一线的倾斜。就综合管理部门而言，部门虽多、但职能分散，各部门在日常工作中很难连贯协调，形成管理合力较难，造成职能弱化；侦查部门在分成刑侦、经侦、禁毒等诸多警种后，从一定程度来讲，有效促进了侦查工作专业化水平，提高了侦查破案攻坚能力，但是在促进提高的同时，也为业务警种带来成倍的工作任务量，各类专业性打击行动日益增多，很难发挥出警种合成作战的优势，甚至还有少数因职责权限而相互推诿的情况出现，降低了基层警务工作效率；指挥体系定位不准、职能叠加，统筹实战能力不强，在接报警定位、警力分布实时跟踪、警情实时统计分析、非警务报警自动转接等工作不够完善，同时需承担文秘、纪要、档案等工作，降低了基层警务工作的专业性；基层派出所工作职责和管辖范围较模糊，尤其是在治安稳定、社会服务、公共关系等业务上缺少明确的范围界线，导致派出所工作繁杂，且城区派出所各类非警务活动日益增多，基层警力常常被抽调，导致正常勤务工作开展较为困难。

（二）资源信息共享难，部门联动不力

从纵向上看，在公安系统中，技侦、网侦、刑事技术等侦查手段和情报资源由省市两级公安机关严格管理，县区及所队申请使用程序复杂，且省市两级公安机关下放资源使用权限较少，对基层公安系统支持有限，影响了各类系统综合效益的发挥及资源的有效利用。从横向上看，我县公安机关虽已经建立较为成熟的工作机制，但针对新形势下的公共安全突出问题并未与民政、卫计、电信、环保、安检等县级相关部门有效衔接，建立部门联动机制，人力、信息、技术等现有资源尚未共享并整合利用，极大削弱了应急处理的能力。

（三）训练提升到位难，处突实战不强

公安系统培训人员主要是抽调公安机关各部门的业务骨干，依靠经验授课，知识结构散乱；临时从社会各界聘请教师来授课，对公安工作又缺乏针对性指导。尤其是在反恐、应急、处突等合成演练缺少专业性、权威性“教官”，以我县巡特警为例，由于缺少专业人才，只能挑选一批经验丰富、掌握专业知识和专业技能的民警担任体能、查缉、射击、防暴队形等训练项目的“临时教员”，而谈判、搜排爆、狙击等专业技能较强的训练项目暂时面临“缺项”，极大地减低了处突实战能力。没有战术模拟街区、拓展训练场、攀登楼、运动场、游泳馆、综合射击馆及篮球场等场馆，开展应急处突合成演练只能是纸上谈兵，或搞一些“花架子”，射击、散打、游泳、查缉、追捕等技能训练只能租借普通体育场地，不能自主安排训练时间。各种应急警情预案多为各警种或分别制定，针对性不强，且多参考上级公安机关的模板制定，结合本地实际不够。对于重大警情、全局性预案的演练论证不够，各警种间的配合协调能力不足，不能检验预案的有效性。

三、初探与实践

（一）依托扁平化指挥平台，打造实战化指挥体系建设

1.建立扁平化指挥平台。大力推动扁平化指挥平台建设，整合天网监控、治安卡口、交通卡口的368个视频探头，实时掌握辖区重点部位及公共场所的现场情况。完成指挥调度平台的资

源整合、警力入库、警车上图、巡区规划、勤务报备等工作，做到警力、卡点、视频等警务资源与其他社会基础资源一图展示，警力部署动态管理。依托350M集群通讯系统、移动警务终端、

可视电话等系统，实现对基层部门和街面作战单元“一键式、点对点、可视化”调度、管理、使用，有效解决“看得见、呼得通”以及“警力从哪里出、能调动多少、带队领导是谁”的问题。

2.坚持情报指挥一体运行。成立联合指挥部，落实指挥长负责制，常态情况下实行指挥、情报联合指挥，做到指挥研判、指挥调度两项工作同时进行。进一步提升指挥调度的精准性和科学性。在应急状态下，由指挥长主持，国保、治安、刑侦、网安、情报、交警等警种进驻指挥部参加联合指挥，统一开展应急指挥、情报研判、合成作战、联动处置、舆论引导等工作，有效提升合成作战、快速反应能力。

3.实行等级勤务模式。区别常态与应急、一般与重大、城区与农村等不同情形，出台社会治安防控等级（三级）响应工作规范，建立值班领导、分管领导和主要领导分级指挥，快速反应分队、特巡警突击队、机关应急处突预备队分级增援的勤务模式，提升了快速响应能力。

4.建立警情分析机制。每周召开社会风险研判会，梳理全县治安、刑侦、交通、消防等警务工作运行情况，通过预警指令确定打防重点区域，主导各类专项行动。同时，对涉稳事件、网络舆情、公共安全、涉警舆情等风险隐患进行分析，提出预警性信息，按流程推送到相关领导、上级公安机关和相关警种。针对敏感节点，开展前瞻性信息收集和研判评估，防范于未然。

（二）构建“133”专业化侦查模式，铸就“利剑”打击工程

1.成立一个指挥机构。成立侦查工作领导小组，负责侦查力量、手段、资源的集中调配，负责刑事案件办理工作的统一调度，进一步压缩指挥层级、提升指挥效能。领导小组下设综合办公室，并组建侦查党支部，由分管局领导兼任支部第一书记和综合办主任，在保持原有机构和民警职级不变的基础上，明确一名政工干部（教导员）负责统揽刑侦、经侦、禁毒的党建工作和日常队伍管理，整合“三侦”内勤民警，统一负责三个警种的信息录入、资料归档、情况报送和工作宣传，将民警从文山会海、软件资料中解放出来，充实到侦查一线。

2.建立三个专业中心。一是组建侦查中心，提升专业化打击水平。整合“三侦”和城区派出所办案警力组建侦查中心，内设重案、侵财、经侦、缉毒、技术、东城、北城七个中队，由刑侦大队长兼任主任，禁毒、经侦大队长兼任副主任，做到“人员集中、分类负责、信息共享”。二是组建情报中心，提升专业化研判能力。设置综合调度室、合成研判室、图像分析室和网安技术室，由指挥中心主任兼任主任。建立情报上下汇集、合成研判、精准指令、实战考评的工作机制，实现“情指一体”、“情勤一体”运行。三是组建接处警中心，提升专业化处警效能。由侦查中心主任兼任主任，侦查中心的民警、辅警全员轮值，负责全县大要案件和城区侵财类案件的接处警、现勘和后续侦办工作，实现处堪侦一体化。

3.建立三大工作机制。一是建立层级化类案侦查机制。按照侦查中心职能定位，建立刑事案件侦办三级响应机制：一级响应为系列性、团伙性、跨区域案件和重特大案件，由重案中队负责侦办或侦查中心集中力量统一侦办；二级响应为侵财、涉毒、经济类一般案件由侦查中心的专业中队负责侦办；三级响应为现场抓获、群众扭送、投案自首，对象明确，不需要采取侦查手段的一般刑事案件，由各派出所负责办理。通过三级响应，达到以专业化队伍应对职业化犯罪，以分类办理提升打击质效。二是建立能级化现场勘查机制。组建现场勘查专、兼职两级队伍，按照能力差异和装备水平，合理确定现场勘查两级责任，专业勘查队伍负责全县重特大案件和城区侵财类案件的统一勘查，派出所兼职勘查队伍负责一般性刑事案件的勘查；建立两级保障机制，落实专业技术人员工作津贴并向兼职人员适当延伸，着力解决技术力量不足、专业水准不高和农村案件勘不了的问题，确保所有刑事案件“应勘尽勘”。三是建立员额化队伍管理机制。按照员额比例评定侦查员和主办侦查员，侦查员不少于全县警力的50%，主办侦查员不高于侦查员总数的20%。主办侦查员是案件办理的第一责任人，享受中层副职政治待遇，单位年度工作经费的10%单独预算划拨为主办侦查员独立支配。管理上采取实绩评定、动态调整和重点培养的方式，定期对主办侦查员办案数量和办案质量进行考核评定，优等享有职务晋升、表彰奖励、学习培训等优先权。

（三）建立立体化治安防控体系，铸就“金盾”防控工程

1.“圈”内落实“五控”体系。将人口集中、发案率高、治安形势复杂的县城及城郊结合部划为治安重点防控圈，在“圈”内全面实施“五控”体系。一是街面网格巡控。按照等级勤务的要求，进一步规范联合指挥部运行工作，加强街面一级处警力量、特巡警专业力量、机关应急处突预备队“三梯队”专业力量建设，完善应急处突预案，落实常态化的值守备勤，实现维稳处突专业化。特巡警在保证应急处突常备力量的同时，成建制进驻城区两所（每所20人），实行整合力量，统一使用，落实“三班两运转”和24小时接处警勤务机制，屯警街面、一级处警、巡处一体，就近就快处置街面警情和突发事件，实现接处警专业化。整合公安交警辅警、城市协管员、社区红袖套三支力量，建立18个治安联防网格，由社区民警统筹，实行包点、包段、包片和定人、定岗、定责，建立联勤、联巡、联防的巡控格局。二是空中视频监控。推进城市“天网”建设。加快推进凤凰新城、相如古城、工业园区、城郊结合部的天网覆盖；完成“雪亮工程”和城管、海事、学校、银行、特种行业等社会视频资源的整合，最大限度地消除监控死角和盲区；抓好“行车卫士”的推广，大幅提高安装率；逐步推进智能小区建设，启动开展5个小区试点。三是阵地信息管控。按照基础管控信息化要求，在特种行业场所建立信息报备APP系统，实现危险物品销售、二手物品收购的实名登记、实时报备，堵死销赃和其他违法犯罪渠道，掌握治安主动权。四是人员动态调控。重点加强涉毒、涉稳、涉恐重点人员的情报研判制度，对涉恐重点人员实施专案侦控模式，依托特情贴靠、网上布控、技术侦控等综合手段盯死看牢；对涉稳重点人员实施专班稳控模式，逐人制定方案，落实劝、帮、管的责任，确保不漏管、不失控；对肇事肇祸精神病人实施契约管控，落实乡镇社区、医疗机构、所在单位、责任民警和监护人（亲属）“五位一体”管控责任制；对吸毒人员实施社区管控，完善社区警务室社区矫正和社区康复的功能，做到场所、经费、药物、人员等落实到位，做到吸毒人员每月谈话尿检、信息动态录入。五是单位小区自控。对辖区的单位和物业小区，充分发挥物业、保安、楼长等社会力量，鼓励其建立适度规模的公益性、义务性治安防控组织，公安机关加强培训、指导，推动落实物防、技防措施，提升单位、小区自防自管能力。

2.“点”上开展“五进”计划。采取网格化管理方式，将全县重点部位、重点单位、重点乡镇列为治安重点防控点，全面推进社区警务进景区、进园区、进社区、进学校和进治安复杂乡镇“五进”计划。新增社区警务室（站）20个，全面落实社区民警“三不参加”的刚性要求，对全县648名交通劝导员增加综治员工作职责，并保障相应工作经费。充分依靠党委政府、村（居）委会等基层组织，整合网格员、综治员、志愿者、交通劝导员和保安队等社会力量，在景区配备劝导员，建立保安队；在园区配备联防员，建立护厂队；在社区配备红袖套，建立护院队；在学校配备安全员，建立护校队；在乡镇配备村治安员，建立乡护场队，切实构建党政重视、公安主导、社会参与机制，最大限度发挥社区警务的潜能。

（四）一升一降一增强，改革成效明显

1.打击质效得到极大提升。全局破案数较去年同期上升17.2%，特别是在打击“盗抢骗”专项行动中取得“三个上升”的可喜成绩，破案与去年同比上升53.7%；起诉与去年同比上升89%；逮捕与去年同比上升52%。6月13日被市局通报表扬为整体成绩特别突出的四个分县局之一。

2.民警激情得到极大释放。通过警务机制改革，对全局民警进行了一次结构优化，按照年轻、专业的原则，为三个专业中心补充了力量，并通过建立主办侦查员制度，提升了技术人员、侦查骨干的政治待遇，给予经费自由支配权，打破以前吃“大锅饭”、搞“平均主义”的局面，形成了让合适的人干合适的事享有合适的待遇，极大激发了民警的工作热情，全局专业警种的立案、破案、逮捕、起诉四项指标分别比去年同期成倍增加。

3.治安形势得到极大改善。“133”专业侦查模式的运行减轻了派出所的接处警、案侦压力，今年派出所和警种的任务比为4:6，我县公安局机关1-7月共立案709件，较去年同期下降7.9%，派出所的立案数下降了33%，促使派出所工作重心从打击转向基础、从破案转向防范、从处警转向预防，最大限度挤压违法犯罪活动空间，提升了辖区群众安全感、满意度。今年一季度在全省189个县（市、区）公安局工作动态测评中我局位居全省第12位，二季度位居全省第11位，比去年同期上升四十余位。

四、思考与建议

警务运行机制改革，就是在现有警务资源条件不变的情况下，通过顶层设计、内部挖潜、优化配置、改革创新，努力做到机构设置更优，编制效能更佳，用最低的行政成本，换取最大的警务效能，确保组织指挥统一高效,信息反馈灵敏共享,打防管控相互衔接，提高驾驭社会治安大局的能力。

（一）顶层设计先行

当前，按现有法律及传统做法，公安机关面临着权责不对等、职能无限化趋势，极大地影响了基层公安机关的警务活动和警力消耗。基层警务机制运行，关键在于自上而下的顶层设计，涉及职能定位、机构设置、政法专项编制核定。一是科学界定职责范围。明确警务活动紧急处置权力及条件，明确大规模调动使用警力的权限及审批程序，将基层公安机关从各种非警务活动中解脱出来，确保依法履职、依法行政，同时对违法运用警力从事非警务活动的实行责任追究。二是优化机构设置。在机构设置上应尽量减少机构设置层级过多，通过综合设置内设机构，减少机关内部分工过细和编制被人为分散的现象。三是科学合理核定编制。顶层设计应尽快出台核定基层政法专项编制标准，用刚性的手段来约束和保障基层编制使用和管理，政法专项编制的核定和调整应根据所处区域、城镇农村人口、治安复杂状况等科学核定编制和动态调整编制。确保编制横向纵向分布合理，基层和一线的编制配置进一步优化。

（二）内部挖潜并重

本着精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，实行“精机关、强基层”，切实解决头重脚轻、机关化严重的问题，解决部门与警种之间职能交叉、权责脱节、人浮于事的问题。用好现有警力，内部挖潜增效。按照公安部“做优机关、做精专业队、做强派出所、做实社区”要求，通过科学设置内设机构，优化警力配置，进一步盘活警力资源；通过教育训练，提高民警素质能力，实现一警多能；深化人事制度改革，用好各年龄阶段的民警，进一步激发民警的工作积极性，增强民警的工作主动性和创造性。在基层公安机关内部继续深入推行大警种制，按照“大指挥、大政工、大治安、大侦查、大情报、大保障”的格局，将职能相近的内设机构进行整合，精简内设机构，调整机构职能，减少管理层次，做精专业警种。

（三）资源配置前移

按照警务运行机制改革“机关要精、基层要强、拳头要硬、运转要畅”的总要求，合理配置警力资源，下沉警力、前移警务，关键在于抓好合成作战和警务实战。在大数据时代，需要把各自可以整合的功用整合到一起，既提升原来就不错的功用，又能带动以前功能差的岗位。把职能相冲突或重叠的人员、职责整合到一起，让案侦部门坐享其成应有情报支撑，专心办案，让综合管理部门脱离文海，专心创新管理。通过建立新型的打防控管机制，为有效控制城区和农村治安局面服务。通过提高民警队伍的战斗力，为公安机关驾驭社会治安局势服务。建立和推行科学的警务模式，切实提高基层公安机关能力和水平。

（四）警务机制创新

坚持把资源理念、成本理念、效能理念贯穿于整个警务运行机制的健全与完善之中。以警力下沉、警务前置为重点，建立和完善新型的社区及农村警务运行工作机制。变被动应付为主动应对。以反应灵敏、指挥高效为重点，建立和完善以情报信息主导警务工作的快速反应机制。变资源浪费为集约高效。以精简机关、整合警力、确保机关高效运转为重点，建立指挥灵敏、高效运转的机关工作运行机制。变单一警务为全能警务。以整体联动、责任明确、整合民力资源为重点，建立和完善动态化、网络化的社会治安打防管控协作配合机制。变传统勤务为全时勤务。以提高群众见警率和民警管事率为重点，建立和完善“警力随着警情走”的勤务运作机制。同时，要对每一项工作机制进行细化，明确具体的内容和工作要求，力求打破常规，不断深化，把警务运行机制建设推向深入。

                                                                                       蓬安编办