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督查调研

西充县乡镇机构设置及运行情况调研报告

中共南充市委机构编制委员会办公室   发布时间:2019年03月27日

2018年,我办结合机构编制审计工作,对乡镇机构设置、工作人员配备及乡镇政府运行情况进行了专题调研。此次调研,采取查阅资料、走访群众、个别座谈等方式进行,重点摸清乡镇机构设置与运行中存在的问题,经整理形成如下调研报告。

一、机构设置和人员配备情况

根据《南充市机构编制委员会关于西充县乡镇机构改革实施方案的批复》(南市编发〔2007〕109号)以及《中共西充县委、西充县人民政府关于进一步推进乡镇机构改革的实施意见》(西委发〔2009〕30号)文件精神,结合经济发达镇建设需要,我县3个乡镇设置五个综合办事机构,即党政工作办公室、经济发展办公室、群众工作办公室、财政所、建设管理办公室、街道管理办公室(晋城镇); 33个乡镇设置四个综合办事机构,即党政工作办公室、经济发展办公室、群众工作办公室、财政所;8个乡设置三个综合办事机构,即党政工作办公室、经济发展办公室、财政所。根据乡镇直属事业单位承担的政府公益性服务职能和区域定位,我县乡镇事业单位普遍设立“两个中心”,农业服务中心、社会事业服务中心;晋城镇、义兴镇、多扶镇3个镇单独设立了人力资源和社会保障服务中心。乡镇设派出机构的主要有公安、电力、国土、村建、畜牧、司法、卫生、教育等单位。我县44个乡镇,行政编制*名、直属事业编制*名,现实有行政人员*人、直属事业人员*人。

二、 职能行使和工作制约因素

乡镇政府主要承担着宣传落实政策、指导经济发展、加强社会管理、做好公共服务、维护社会稳定和保障农民合法权益等各项职能。随着改革步入深水区,农村经济体制、常住人口结构变化巨大,劳务输出成为农村主要收入来源,对乡镇综合管理提出了更高要求,但乡镇体制机制与农村工作有许多不相适应的地方,乡镇机构改革步伐相对滞后。

(一)有限事权,承担无限责任

上面千条线,下面一针挑,乡镇是基层政府,直接面对人民群众,是很多工作的最终落实者。2009年乡镇机改,把原来乡镇承担的行政执法职能统一划归县级主管部门行使,相关的执法由派驻单位行使,乡镇只能做好相关情况收集、联系工作。具体表现在乡镇有发展经济、促农增收的责任,却没有财力支撑;有提供公共服务、发展民生的责任,却没有调配公共资源的职能;有推进民主、促进和谐的责任,却没有司法管理的权力。很多工作推进不力追究责任时,按“属地”原则处理,第一责任在乡镇,责任与权力之间的不对等,使乡镇履行职能受到限制,开展工作力不从心。

(二)权小事多,工作推进困难

乡镇开展农村工作和对农民的管理,由于在职能上欠缺,工作上又不能强制执行,只能采取协商、发动、示范、服务等方式,工作推动缺乏手段,工作推进十分困难。一是村级职能弱化,工作落实力变差。农税、提留废除后,村集体没有任何财力,公益事业靠村民“一事一议”决定,村民“等靠要”思想严重,“一事一议”制度落实困难。加之现阶段农民的新特点(举家外出赚钱,有吃有穿不求你,事不关已不理你,有了事情要找你,损害利益要告你),群众发动困难,部分村干部感到工作乏力,混日子等现象普遍存在,增加了乡镇工作难度。二是办理权限少。各类审批和许可权限掌握在县级部门里,乡镇政府更多是要求农民完成各种“任务”的职能,能给予农民或给农民直接办的事越来越少,乡镇政府有被边缘化的倾向。三是负面情绪多。作为农村基层矛盾的处理者和各种“任务”的落实者,乡镇干部常常成为群众不良情绪的承受者、上面问责的直接承担者、社会舆论的指责对象。媒体多忽略了乡镇干部的主流和工作上的困难,片面报道乡镇干部的工作失误或不足,使之形象受损,工作难度增大。

(三)地域受限,乡镇发展困难

所处地域不同,发展机遇不同,乡镇发展进程不同。一是随着城镇化进程的深入,乡镇区域优势彰显,县域发展规划更多考虑国道沿线、经济重镇,基础设施建设、项目规划大多集中在这些地方,许多偏远乡镇被“边缘化”,缺乏“发展机遇”。二是各个乡镇都在发展经济,但乡镇分散,规模小,发展各自为政,缺乏科学的规划布局,没有形成发展合力,乡镇发展难以做出规模和特色。

(四)人员弱化,法人地位受损

主要是乡镇直属事业单位功能弱化,服务工作难以正常开展。一是乡镇人员混岗现象普遍。乡镇政府设立了行政机构和事业机构,由于乡镇工作事务繁杂、任务急重,在具体工作中,行政和事业岗位划分并不十分清楚。使那些本应为“三农”提供信息、服务的事业机构和人员,从事了行政管理工作,放松了服务职能。二是乡镇事业单位服务功能不健全。乡镇事业单位普遍存在资金不足和人才匮乏问题,难以深入开展服务工作。三是乡镇普遍把下属事业单位视为中层机构,事业单位的人财物不独立,法人独立开展工作受限,法人自主权受到损害。

三、职能划转和相关工作思考

(一)优化配置行政资源,提高执行能力。一是将县级部门的部分权限下放乡镇党委、政府,由乡镇直接办理相关行政审批工作,落实“权责一致、财事匹配”原则,便于乡镇更好的开展监管和服务。二是加强乡镇综合执法。组建乡镇综合执法队伍,形成综合执法网络体系,扩大执法覆盖范围,加大执法力度,降低行政执法成本,提高行政执法效率。

(二)适度调整镇村规模,整合释放活力。按照优化结构、合理布局、规模适度、有利发展的要求,适度调整乡镇区划,做大乡镇规模,集中人力物力,更好促进乡镇发展。

(三)加强事业法人自治,强化公益服务。一是将乡镇直属事业单位从乡镇“附属结构”中分离开来,让事业单位人员“归位”,让事业单位履行社会公益职能。二是改变对直属事业单位管理的行政化倾向,促进法人治理,保障事业单位法人自主权不受侵犯。乡镇直属事业单位要主动作为,适应工作环境的市场化、社会化,在公共产品质量、创新公共服务方式上下功夫、作文章。

(四)条块管理事业单位,乡镇参与考核。派驻乡镇的各类单位,由于工作服务区域在乡镇,服务对象是农民,工作情况、口碑风评乡镇更清楚,派驻单位的人事变动、评优评先应尊重乡镇意见。(西充县委编办)